行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見
環(huán)法規(guī)函〔2019〕121號
2017年修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（自2017年10月1日起施行，以下簡稱新條例）施行以來，關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡稱“未驗(yàn)先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實(shí)踐中存在較大爭議。
根據(jù)最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法【2004】96號，以下簡稱《紀(jì)要》）有關(guān)新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則的規(guī)定，結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐，并經(jīng)征求最高人民法院和司法部意見，現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗(yàn)先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問題，提出以下意見。
一、有關(guān)法規(guī)規(guī)定和新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
（一）有關(guān)法規(guī)規(guī)定
新條例第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”
修訂前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（自1998年11月29起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”
（二）新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
《紀(jì)要》明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另行規(guī)定的；（二）適用新法對保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。”
二、“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，適用新條例進(jìn)行處罰。
經(jīng)征求最高人民法院意見，《紀(jì)要》中提到的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前。”
因此，“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀(jì)要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應(yīng)當(dāng)適用新條例作出行政處罰。
我部此前印發(fā)的相關(guān)解釋或者文件，與本意見不一致的，以本意見為準(zhǔn)。
生態(tài)環(huán)境部
2019年10月17日
注意：以下文件已廢止
國家環(huán)保總局
關(guān)于如何認(rèn)定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復(fù)函
(1999年1月23日 環(huán)發(fā)[1999]23號)
廣東省環(huán)境保護(hù)局：
你局《關(guān)于如何認(rèn)定未經(jīng)報(bào)審環(huán)境影響報(bào)告、環(huán)境保護(hù)方案，擅自進(jìn)行建設(shè)行為性質(zhì)的請示》(粵環(huán)報(bào)[1998]27號)收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復(fù)如下：
根據(jù)1998年頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，國家對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究階段報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表。
據(jù)此，建設(shè)單位末按國家規(guī)定在可行性研究階段報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表，即擅自建設(shè)的，其行為違反了建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的法定義務(wù)；在其依法履行環(huán)境影響評價(jià)義務(wù)之前，其行為應(yīng)被視為違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。
《關(guān)于<環(huán)境影響評價(jià)法>第三十一條法律適用問題的復(fù)函》
（環(huán)函〔2004〕470號）
關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條法律適用問題，國家環(huán)境保護(hù)總局經(jīng)研究，近日作出解釋，全文如下：
《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”
《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定，國家對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究階段報(bào)批環(huán)境影響評價(jià)文件。
《環(huán)境影響評價(jià)法》第31條規(guī)定：建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件，或者未依照本法第24條的規(guī)定重新報(bào)批審核環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。
據(jù)此，建設(shè)單位未按國家規(guī)定在可行性研究階段或核準(zhǔn)前報(bào)批環(huán)境影響評價(jià)文件即擅自開工建設(shè)的，其行為違反了建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的法定義務(wù)；在其依法履行環(huán)境影響評價(jià)義務(wù)之前，其行為應(yīng)被視為違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，環(huán)保部門應(yīng)依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第31條有關(guān)規(guī)定，對其進(jìn)行處罰。
